1. 제 목 주파수 경매 제도의 사회‧경제적 후생효과 분석 2. 연구목적 및 내용 주파수는 혼신으로 인해 공동사용이 불가능하므로, 정부는 주파수를 독점 적으로 사용할 수 있는 권리를 사업자에게 부여하고, 감시 및 규제를 부과하는 관리제도가 발전하였다. 최근 이동통신의 확산과 광대역화로 인해 희소자원인 주파수에 대한 수요가 빠르게 증가하였다. 그래서 주파수의 가치에 대한 관심 이 크게 높아졌고, 무료 할당에서 일정액의 대가를 받는 방향으로 할당정책의 기조가 바뀌었다. 과거에는 사업계획서를 비교심사하여 주파수를 할당했으나, 복잡해지는 시 장환경의 변화로 인해 사업자와 정부 사이에 정보의 비대칭성이 발생하여 비효 율성이 증가하고 있다. 이를 극복하기 위해 시장기능을 주파수 할당에 이용하 는 경매제를 도입하였다. 경매제는 최적의 사업자 선별 및 적정 사용대가를 부 과하는데 도움이 된다. 우리나라도 2011년 8월에 이동통신 주파수 경매제를 처음 도입한 이후 지 금까지 4차례의 경매를 진행하였다. 경매를 통해 총 2,960MHz 대역폭의 주파수 를 8조 4,503억 원의 대가를 받고 할당하였다. 그러나 10년이 지나는 동안에 경 매의 성과에 대한 평가가 제대로 이루어지지 못했다. 그리고 주파수 할당정책 의 장기적인 개선방향도 모색하지 못했다. 본 연구에서는 주파수 경매제도의 개선방안을 찾기 위하여 우리나라에서 - 3 - 시행된 경매사례들을 객관적이고 종합적으로 평가하였다. 이를 위하여 국내외 주파수 경매 사례와 최신의 정책동향을 조사하여 분석하였다. 그리고 경매를 통해 할당된 주파수와 경매제도가 창출한 사회·경제적 효과들을 계량분석을 통해 실증하였다. 그리하여 주파수 경매제도 개선에 대한 시사점을 제안하였다. 3. 연구 내용 가. 이동통신 기술 및 서비스의 진화 이동통신 기술은 음성서비스만이 오직 가능하였던 1세대와 음성서비스와 함께 문자메시지 등 간단한 데이터서비스를 제공하였던 2세대를 거쳐, 영상통 화 및 멀티미디어서비스가 가능한 3세대 및 이의 전송속도를 향상시킨 4세대로 진화를 거듭하였다. 4세대 기술은 Long-Term Evolution(LTE)로도 불린다. 현재 는 4세대의 속도와 연결성을 획기적으로 향상시킨 5세대 기술이 도입되어 시장 에서 확산되고 있다. 국내는 LTE를 중심으로 한 4세대 서비스가 아직은 대세인 가운데, 5세대 서비스가 점점 확산되는 추세이다. 4세대 서비스 가입자 수는 2011년 7월 서비 스 개시 이후 지속적으로 증가하다가 2019년 4월에 정점(5,634만명)에 도달한 후 감소하고 있다. 4세대에서 감소한 가입자 수는 5세대로 이전하고 있다. 5세 대 서비스는 2019년 4월에 제공되기 시작하였고 지속적으로 증가하여 2021년 6 월 현재 1,647만 명으로 전체 가입자의 23.0%를 차지하고 있다. 모바일 트래픽을 크게 발생시키는 스마트폰, 스마트패드 등 스마트기기는 이미 일상생활의 필수품으로 자리잡았다. 스마트 기기를 이용하는 가입자 수는 2018년 말 6,045만 명으로 전체 가입자 수(6,636만 명) 대비 의 91.1%로 90%를 넘었으며, 이후 지속적으로 증가하여 2021년 6월 현재 6,839만 명으로 전체 가 입자 수(7,163만 명)의 95.5%를 차지하고 있다. 이와 같은 스마트 기기의 확산으로 모바일 데이터 트래픽은 매년 급증하고 있다. 2021년 6월 현재 한 달간 이동통신 서비스(2G~5G)를 통해 발생한 모바일 - 4 - 데이터 트래픽은 770,743TB에 이르고 있다. 세대별로 트래픽을 살펴보면, 2019 년까지는 4G 서비스의 한 달간 트래픽이 458,575TB로 가장 많았으나 그 이후 점차 감소하여 2021년 6월 현재는 한 달간 353,382TB로 나타났다. 5G 서비스의 한 달간 트래픽은 서비스가 도입된 2019년 이후부터 지속적으로 증가하여 2021 년 6월 현재 한 달간 417,310TB로 4G 서비스의 트래픽을 앞서고 있다. 나. 주파수 관리 체계 및 경매제 주파수 배분은 주파수를 이용하고자 하는 자에게 원하는 주파수를 이용할 수 있도록 하는 사전적 성격의 행정제도라 볼 수 있다. 최근 주파수에 대한 수 요 급증과 경제적 가치의 증가로 주파수를 보다 효율적으로 이용하고, 보다 공 평하고 투명하게 배분할 수 있는 법적 기준과 절차에 대한 요구가 대두되고 있 다. 국내 주파수 배분체계 크게 주파수분배, 주파수할당, 주파수지정, 주파수사 용승인으로 구분할 수 있다. 주파수할당은 특정한 주파수를 이용할 수 있는 권리를 특정인에게 부여하 는 것이다. 주파수할당의 방식은 제11조(대가에 의한 주파수할당)와 제12조(심 사에 의한 주파수할당)에 명시되어 있다. 대가할당은 가격경쟁에 의한 대가할당 이 원칙이나, 해당 주파수에 대한 경쟁적 수요가 존재하지 아니하는 등 특별한 사정이 있다고 인정되는 경우에는 정부가 산정한 대가를 받고 주파수 할당을 할 수 있다. 대가할당 방식은 2000년 1월 21일 전파법 전부개정 시에 도입되었다. 도입 당시에는 대가할당의 근거는 마련되었으나 구체적인 정부산정 대가할당을 위한 산정식은 명시되지 않았다. 정부산정 대가할당을 위한 주파수 할당대가 산정식 은 2006년 6월 30일 전파법 시행령 일부 개정 시에 최초로 마련되었다. 명시적 이지는 않으나 그 전까지 적용되었던 예상매출액의 3%라는 기준을 개선하여 실제매출액도 함께 고려하도록 산정식이 구체화되었다. 정부산정 대가할당은 경매 도입 이후부터는 적용되지 않고 있다. 경매는 2010년 7월 23일 전파법 개 정 시에 도입되어 2011년 1월 24일부터 시행되었다. 대가할당 시 경매를 원칙 - 5 - 으로 하되, 경쟁적 수요가 없는 등 특별한 사정이 있는 경우(가령, 재할당)에만 제한적으로 정부산정 대가할당을 적용토록 규정하였기 때문이다. 주파수 경매제는 사업자 선별과정의 투명성 확보, 적은 행정비용으로 최적 의 이용자 선별, 적정한 주파수 사용대가 회수 등의 장점으로 Coase(1959)에 의 해 제안되었으며, 뉴질랜드(1989년)를 최초로 주요국에서 시행되고 있다. 경매제는 OECD 등 주요국에서 시장의 개방성, 주파수 관리체계의 성숙도 를 평가하는 Global Standard로 자리 잡고 있다. 경매제를 통해 사업자를 선별 할 경우, 정부개입 최소화로 기업의 사업계획 수립 시 예측가능성이 증대되고, 최적의 이용자 선별이 가능해진다. 또한 경매제는 기존의 심사방식보다 더 적 은 행정비용으로 주파수를 할당할 수 있다. 소요기간 측면에서도 다른 할당방 식에 비해 우월할 수 있다. 마지막으로 경매제는 주파수 이용대가의 과대 또는 과소 부과와 서비스 간의 형평성에 대한 논란을 줄일 수 있다. 아래 표는 심사 방식과 경매방식 간의 장·단점을 비교하여 보여주고 있다. 구 분 장 점 단 점 심사 방식 Ÿ 정부의 정책의지를 반영할 수 있음 Ÿ 사업능력이 현저하게 저조한 사업자의 면허획득을 방지 Ÿ 통신시장의 환경변화에 유연하게 대응할 수 없음 Ÿ 국가자원이용에 대해 실질적인 가치를 반영하기가 어려움 Ÿ 객관성과 투명성의 시비가 항상 따를 수 있음 Ÿ 사업능력보다 사업계획서 작성능력에 따라 사업권이 결정될 수 있음 경매 방식 Ÿ 선정기준의 객관성 및 특혜시비 최소화로 인해 공정성을 확보할 수 있음 Ÿ 국가자원이용에 대해 실질적인 대가를 반영할 수 있음 Ÿ 시장상황에 맞게 신축적으로 시장구조를 형성시킬 수 있음 Ÿ 사업자 선정과정의 행정비용을 최소화 할 수 있음 Ÿ 경매대금의 부담이 사업추진에 지장을 초래할 수 있으며, 이용자의 부담으로 전가될 가능성이 있음 Ÿ 경매설계방식에 따라 경매결과가 크게 달라질 수 있음 ※ 출처: 박동욱 외(2002) - 6 - 주파수 할당의 효율성을 극대화하기 위해서는 주파수 공급 정책과 더불어 구체적인 경매 설계(가령, 주파수 블록, 최소시작가, 경매방식, 총량규제, 주파수 파편화 방지 방안, 담합방지 방안 등)가 주파수의 공정한 시장가치를 결정하는 데 중요한 역할을 할 수 있다. 주파수 캡스(Spectrum Caps)나 세트 사이드 (Set-aside)는 공정한 시장 경쟁을 왜곡할 수 있으므로, 경매는 모든 사업자에 공정하고 동등한 조건으로 공개되는 것이 원칙이다. 정부가 사업자의 주파수 입찰 양을 제한하는 스펙트럼 캡스는 주파수의 축적을 방지하고, 사업자의 비 즈니스에 자유를 제공할 수 있도록 설정해야 한다. 세트 사이드는 특정 주파수 에 대해 소규모 사업자만 입찰할 수 있도록 허용하는 정책으로, 공정 경쟁을 오히려 왜곡하는 결과를 초래할 우려가 있다. 이 외에도 때 규제기관이 라이선 스 의무와 조건을 부과할 경우가 있는데, 라이선스의 가치와 시장에 큰 영향을 미치므로 시장을 왜곡하지 않도록 설계될 필요가 있다. 커버리지 보장 (Coverage obligations), 타 사업자에 대한 도매 접근 의무(Wholesale access obligations) 등의 의무와, 기술 또는 서비스에 대한 제한 조건을 포함한다. 한 편, 과도한 블록(lot) 크기, 유연하지 않은 블록 패키지(Package)는 비효율적인 주파수 할당을 초래할 우려가 있다. 입찰자의 다양한 수요를 충족시킬 수 있도 록 약 5-10㎒의 작은 블록 단위의 크기로 제공하고, 입찰자가 필요에 맞게 블 록을 패키징하는 것이 효율적이다. 경매방식은 크게 구두로 누가 얼마를 입찰하는가를 알 수 있는 방식에 의 하여 수요자가 입찰가를 정하는 공개구두경매(open outcry auction) 방식과 모 든 수요자가 동시에 입찰가를 봉인하여 써내는 밀봉입찰경매(sealed-bid auction) 방식으로 나뉜다. 공개구두방식은 다시 낮은 가격부터 시작하여 입찰 가가 올라가는 영국식 경매(English auction) 혹은 오름입찰경매(ascending-bid auction) 방식과 반대로 높은 가격부터 시작하여 입찰가가 내려오는 화란식 경 매(Dutch auction) 혹은 내림입찰경매(descending bid auction) 방식으로 나뉜다. 아래 표는 각국에서 채택되는 주요 경매방식을 요약하여 보여주고 있다.