1. 서론

농업 생산기반 정비사업은 용수개발, 경지정리, 배수개선 등을 통해 농업 생산성을 제고하기 위한 기반 시설을 설치·정비하는 사업으로, 1960년대 이후 정부의 핵심 농업정책으로 추진되어 왔다. 당시 1인당 쌀 소비량은 높았으나 자급률은 낮았으며, 이에 따라 동 사업은 쌀 자급 기반 조성에 중요한 역할을 하였다. 실제로 1970년 58.5%에 불과했던 수리답률은 2020년 82.8%까지 상승하였고, 2023년 기준 상습 침수면적 32만 400ha 중 54.4%가 배수 개선을 통해 정비되었다.

그러나 1990년대 이후 쌀 소비량의 급격한 감소로 공급과잉 문제가 발생하고, 고부가가치 작물 재배가 확산되는 등 농업 구조가 변화하였다. 1인당 쌀 소비량은 2005년 80.7kg에서 2023년 56.4kg으로 30% 이상 감소하였고, 같은 기간 논밭 경지면적은 182만 ha에서 151만 ha로 20% 이상 축소되었다. 이에 정부는 쌀 수급 안정과 농가 소득 증대를 위해 생산량 감축과 타 작물 전환을 유도하는 정책을 추진하였다. 전략작물 직불제, 논 타 작물 장려금, 벼 재배면적 감축 협약 등이 대표적이며, 특히 2020년 공익형 직불제 시행 이후에는 작물 종류와 관계없이 동일한 직불금을 지급함으로써 작부체계 전환 유인이 강화되었다.

농업 구조 변화에 따라 생산기반 정비사업 평가 목표의 재정립이 요구된다. 전통적으로 동 사업은 쌀자급 기반을 확립하고 생산량을 증대하는 데 초점을 두었으나, 쌀 소비 감소와 농업 구조 다변화가 진행되면서 이러한 목표는 더 이상 충분하지 않다. 이제 평가는 작부체계 변화를 반영하여 농가의 소득 안정, 영농 방식의 다양화, 자원 활용의 효율성 제고 등 농업 구조 전반의 질적 성과를 포괄해야 한다. 작부체계는 농가의 작물 선택과 소득 구조를 규정하는 핵심 요소이며, 농경지 정비와 안정적 용수 공급은 벼 단작에서 논·밭 전환 및 고부가가치 작물 도입으로 이어질 수 있다. 따라서 작부체계 변화는 단순한 생산량 증감을 넘어, 위험 관리와 소득 구조 개선, 자원 활용 효율화 등 농업 구조의 전환을 포착하는 지표로 기능한다.

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