1. 서론

우리나라 농정에서 핵심적 정책수단 중 하나인 직접지불제는 2020년 5월 1일부터 공익직불제로 개편되었다. 1997년 경영이양직불제 도입 이후 다양한 형태의 직불제가 운영되어 왔으나, 기존 쌀고정직 불이나 밭고정직불은 경지면적에 비례하여 지급되는 방식으로 설계되어 영세농의 비중이 큰 농업구조에서는 소농에 대한 소득보전 효과가 제한적이라는 한계가 지적되어 왔다(이명헌, 2005; 김태곤 외, 2014; 김관수 외, 2014; 민선형 외, 2015; 박준기 외, 2015; 김태훈 외, 2018). 또한 쌀변동직불금 역시 생산량에 비례하여 지급되므로 소농 지원 효과가 미흡하였으며, 직불제도가 쌀에 과도하게 집중됨으로써 공급과잉 문제와 쌀 이외 작목 농가에 대한 소득보전 미흡 문제가 병존하였다.

이러한 문제를 해소하기 위해 정부는 기존 직불제를 공익직불제로 통합·개편하였다. 공익직불제는 농업활동을 통해 환경보전, 식량의 안정적 공급, 농촌 공동체 유지 등 공익적 기능을 수행하는 것을 전제로 농업인과 농촌 주민에게 직불금을 지급하는 제도로 정의된다(농림축산식품부, 2020). 이 제도는 다양한 직불제를 고정형 직불제 체계로 단일화하고, 지급방식을 역진적 구조(하후상박)로 전환함으로써 농가소득보전 기능에 더해 소득재분배적 성격을 강화하였다. 경지면적 0.5ha 이하의 소규모 농가는 면적과 무관하게 120만 원의 고정직불금을 지급받으며, 그 외 농가는 역진적 단가 구조의 면적직불금을 지급받도록 설계되었다.

공익직불제 도입 이후의 정책효과에 관한 연구는 아직 제한적이다. 이용기(2021)는 이론적 모형을 통해 역진적 지급체계가 실질적 효과를 충분히 달성하지 못하고 있음을 지적하며, 역진성 강화를 제안하였다. 김태화·양승룡(2022)은 공익직불제의 소득효과 및 분배효과를 분석한 결과, 쌀 가격이 일정 수준 이상일 경우 유리하나 가격 하락 시 불리할 수 있으며, 소득분배 효과 또한 기존 쌀소득보전직불제가 더 크다고 보고하였다. 오세윤 외(2023)는 경지규모별 형평성 개선 여부를 분석하여 공익직불제가 소농과 대농 간 소득분배 형평성 개선 및 농가소득 안정화에 기여했음을 확인하였다.

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